土地市场蓝皮书：应让农民真正了解土地确权而不是“被确权”

“在土地确权过程中，很大比例的农民说不清楚确权的含义，甚至以为确权只是重新‘量地’。”近日由中国社科院金融研究所、社会科学文献出版社联合发布的《土地市场蓝皮书》对吉林和安徽的农民土地确权认知做了实地调研。

  土地确权是依照法律及政策的规定确定某一范围内的土地（或一宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容，经过土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序。土地确权是比较宽泛的概念，不仅包括农村的承包地（耕地）、建设用地和宅基地，同时还包括很多其他类型的农村土地，比如草原和林地。调研主要集中在耕地。

  在吉林的四个行政村的129份有效问卷中，67.44%的受访农户听说过土地确权，从来没有听说过确权的占32.56%，但是，能够真正理解确权目的与含义的比例相对不高。

  报告介绍，在安徽的调研会提问每一位受访农户：“您是否清楚什么是土地确权？如果是，请回答一下其含义。”结果显示，在101位受访农户中，表示“不太清楚”的受访农户有84人，占总受访人数的83.17%；回答很清楚的有14人，占总受访人数的13.86%；未作答的有3人，占总受访人数的2.97%。

  对于回答“很清楚”的受访者，经过报告的统计，有如下回答。第一，确权就是落实地块位置、面积，有人认为确权是量家里究竟有多少亩地，有人认为确权是把地亩落实等等，持这一观点的受访者有7人，占50%。第二，确权是给土地上身份证，持这一观点的受访者有2人，占14.29%。第三，确权后土地就归自己了，持这一观点的受访者也有2人，占14.29%。此外，有2位受访者虽然回答得“很清楚”，但说不上来确权的具体含义。

  报告指出，安徽的大多数受访农户，土地确权正在进行且已到公示阶段，但大多数受访者不清楚土地确权究竟是什么。即使有一部分受访者认为自己“很清楚”土地确权的含义，但也只是对确权一知半解，甚至有歪曲或理解偏误的现象，比如，有的受访者认为确权之后土地就是“自己的”。

  农民是否支持土地确权？调研设置了“高度同意、比较同意、中立、不太同意、强烈反对、不知道”选项，其中，吉林省129位受访者中有99位对土地确权持“中立”的态度，占76.74%，而高度同意和比较同意的受访者的总比例不足15%。

  “高度同意或比较同意”的理由主要有，第一，国家政策不敢不同意；第二，国家政策对农民有好处，能够体恤民意，但持这一观点的受访者们说不出具体有什么好处；第三，确权之后地就完全是“自己的了”，受访者甚至认为确权之后土地完全归自己所有，包括土地的所有权；第四，土地确权相对以前分地（指二轮承包）更公平。

  报告表示，“我们承认农民在理解某项政策时可能需要一些时间，但不能否认的是，调研地区的土地确权工作出现了官方行动与农民感知脱节的现象，即官方按部就班地推行政策，而农民很多处于‘被确权’的状态。”

  在安徽，支持土地确权的受访者占总受访农户的50.49%，与吉林形成对比。而支持率高的原因，报告归纳，第一，村民普遍认为土地确权是国家政策，所以必须同意。第二，一些受访农户认为确权后“地是自己的了”，确权这种方法“觉得更公平”。

  安徽持“中立”态度的比例也超过30%。报告列举，有的农户表示“随便，国家让怎么弄就怎么弄”；也有受访农户因不清楚确权含义，“不知道搞什么东西”及“不知道为什么搞（土地确权）”而中立；还有几位农户感觉自己家的承包地特别少，确不确权都没什么意思。等等。

  报告还发现，农民对商品化的、市场化的农地流转需求并不是很强。相反，农民对土地流转的真实、内生的需求主要基于农地的生产属性。绝大部分受访农户表示，即使是土地确权发证工作完成之后，也不会对土地有什么投资变化。

  所以，报告推断，在目前的土地确权工作中，地方政府和基层没能找到真正的契合点，导致农民“被确权”，政策推行对农民的影响不大，这不但会影响中央政府土地确权目标的实现，而且可能还会在无形中推迟中国农村土地市场的形成。而中国土地确权为什么会出现这样的状况，如何使土地确权工作进一步有效地推进，如何通过土地确权工作促进农地流转并萌生农村土地市场，应该认真对待。

  报告建议，让社会行动者真正了解土地确权而不是“被确权”，使土地确权真正发挥应有的制度功能而不是注重其制度形式，是中央政府在土地确权工作继续深入时需要考虑的重点问题。